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王小偉
2025-07-09 11:16
編者按
這是在中國式現代化新征程中，發生在南粵大地改革前沿的一次“城市發展用地從增量依賴向存量挖潛轉變”的生動實踐：近年來，面對傳統發展模式難以為繼，新增產業用地嚴重不足，大量鋅鐵皮廠房高能耗、低產出問題突出，也導致城鄉形態陳舊落后、環境污染和安全生產隱患集中的困局，廣東中山以改革創新突破路徑依賴，通過全域低效工業園改造，在平穩有序中讓近5萬畝村鎮低效用地煥發新生。
回顧三年“工改”實踐，中山以“不在困難面前卻步、越是困難越向前”的決心和勇氣，主動擔當作為，敢于啃硬骨頭，敢于破利益藩籬，聚黨群共識，促多贏格局，終至踏平坎坷成大道，實現空間重構、產業升級、城市提質、生態治理、強村富民的系統性變革。中山“工改”，對先發地區低效用地再開發、傳統村鎮工業向現代化工業轉型具有借鑒意義。
改革開放初期，南粵大地改革春風乍起，外資企業、鄉鎮企業如雨后春筍般涌現，村鎮工業園遍地開花，推動珠三角城市加速邁進工業化。時移世易，“村村點火，戶戶冒煙”的村鎮工業化發展模式走到盡頭，占據大片土地的村鎮鋅鐵皮廠房，被雨打銹蝕呈褐紅色，變成一塊塊“銹斑”。工業化轉型陷入瓶頸，珠三角還有空間嗎？還能繼續發展嗎？類似的質疑紛紛出現。
“廣東四小虎”之一的中山市是其中的代表。2012年至2021年間，中山陷入“下降的10年”，GDP總量排名下滑，工業投資總額跌落。不僅如此，中山還因治水不利，成為2021年中央環保督察通報的負面案例。
2022年至2024年的三年間，中山在沒有大政策、大投資，亦無百億級大項目落地、財政捉襟見肘的條件下，通過一場“自救”，走出了“負循環”——工業投資總額三年翻一番、年均增長26%，GDP增速穩居廣東前列，并通過僅不到20億元的財政投入，預計撬動新增投資超1800億元。
記者調研了解到，轉變的關鍵就在于村鎮低效工業園改造升級實踐（以下簡稱“工改”）。通過“工改”，中山淘汰高污染高排放企業，盤活低效土地，探索出一條傳統工業化向現代化轉型的路徑。
廣東中山一度陷入發展“死結”
中山曾被譽為“廣東四小虎”，以專業鎮經濟聞名全國。上世紀八九十年代，一批村鎮工業園拔地而起，中山由傳統農業縣成長為工業強市。
但隨著發展模式紅利殆盡，曾帶動經濟騰飛的11.2萬畝村鎮工業園，因結構欠優、環境臟亂、產業低端、安全隱患突出，變成了困住城市發展的“死結”。2012年至2021年，中山GDP總量排名從全省第五名大幅下滑，GDP增速在2019年跌至1.1%。
經濟失速的背后是工業失速。中山以工業立市，但這十年間，中山工業投資總額不增反降，從2012年的307.4億元跌至2021年的288.9億元，占固定資產投資總額比重由超三成跌至不足兩成。
“中山在最需要轉型的時候，還遇上了財政的最低谷。”中山市副市長陳暉東說，拆除11.2萬畝村鎮低效工業園，需要支付租金補償、上蓋物補償、騰挪安置費用等大量資金，但彼時中山財政極為困難。
陳暉東介紹，當時的中山已是“手無寸土”，增資擴產、招商引資項目落不了地，一大批本土骨干企業外遷。土地開發強度接近40%，最高的鎮街達86.9%，部分鎮街十年未出讓工業用地。
與落后產業相伴的是城市生態環境的不斷惡化。“過去，村鎮工廠大量廢水直排河涌。河涌里的水看著像芝麻糊，聞著臭氣熏天。”一名村鎮工業園居民說。
據了解，截至2021年底，中山的排污廠企達5萬多家，大部分集中在村鎮低效工業園區。2021年，中央環保督察組通報中山市落實上級治水決策部署不力，推進中央生態環保督察問題整改不到位。
“工改”勢在必行，但舊廠房的背后潛藏著難以解開的“利益板結”。
一方面，中山工業用地破碎，11.2萬畝的村鎮低效工業園平均容積率不足0.6，已出讓土地中70%的地塊面積小于10畝/宗，私營企業和自然人權屬地塊占比近80%。部分以長租期低租金、以租代售等方式獲取土地使用權的低效廠房業主往往又“二道”“三道”倒手，利益板結固化，絆住發展手腳。
另一方面，低效村鎮工業園里的部分產業，在中山的供應鏈里不可或缺。中山小欖鎮一名基層干部說，正是一些看似高污染低效率的小工廠，填補和構成了產業鏈的上下游，由此形成的產業集群是中山制造業不可缺少的一部分。
解轉型之結：“活政策”帶來“新增長”
2022年至2024年間，通過“工改”，中山累計拆除整理低效工業用地超4.8萬畝，服務增資擴產和招商引資企業超1800家，預計新增投資總額1862億元，其中絕大部分投資來自民營投資和社會資本。
記者在中山看到，通過激活工業“地利”，激發企業投資熱情，中山正在實現從“村鎮產業園”到“現代產業園”的轉變。
在中山翠亨新區，看著新廠房拔地而起，莎麗科技股份有限公司董事長劉鳳祥終于解開了多年的心結。
“我們位于翠亨新區的土地由于歷史原因，項目用地和房產手續不完善，導致新廠房建設項目近20年來都無法報建，增資擴產計劃先后擱淺。”劉鳳祥說，根據中山新出臺的政策，公司能完善用地手續，解決歷史用地問題，滿足實際生產需要。
這是中山“工改”政策的縮影。中山市自然資源局副局長鄧宇文說，中山用好廣東省“三舊”改造政策，把2010年后實施建設的低效工業用地也納入其中、同等享受市級權限優惠政策，同時針對缺失合法用地手續的村集體土地，通過改造完善用地手續、所繳納土地出讓金基本返還村集體，推動一批土地利用合法化，讓企業投資更安心、更放心。
此外，中山還創新“單一主體歸宗+連片獎勵”模式，將改造稅收成本壓減90%，激發一大批5畝、10畝的低效工業用地連片改造；出臺86項村鎮工業園改造升級新政，清理市鎮兩級制定的113項舊政策，降低改造廠房自持比例，提高容積率和廠房限高；將審批流程壓減50%、審批時間從20天壓縮至3天，充分激發了社會力量和民間投資自主改造的積極性。
針對傳統產業造成的污染問題，中山提出了“環保共性產業園”模式，通過將同一產業或同一地區企業的某些特定產污環節聚集，實現集中治污，解決單個企業環保設施投入不足、治理效率低下等問題。
數據顯示，中山拆除違建和危舊廠房501宗，2024年低效工業園發生火災相比2021年下降近30%，超2500家污染企業將實現“園區集聚、統一治污、產業提升”，通過源頭治污推動城鎮建成區基本消除黑臭河涌。
連片優質空間有效承接珠江口東岸產業外溢、支撐新招引項目落地。“有了優質的土地和廠房，不少企業就找上門來。”小欖鎮黨委副書記吳鑄輝說，受困于土地空間不足，過去鎮上從沒有招引過10億元以上的企業，而“工改”之后，“一口氣就來了3家”。
解利益之結：“小投入”撬動“大投資”
在有限的財力下，如何用小投入撬動千億投資？記者調研發現，結合不同情況，中山探索了多種答案。
中山黃圃鎮大岑片區聚集了大量家電企業，是遠近知名的“家電島”。黃圃鎮黨委書記梁泳輝介紹，大岑片區創新運用周轉性扶持資金1.1億元，結合“工改”基金5000萬元，通過出資組建村屬大岑灣投資公司等方式，成功爭取銀行貸款4億元，獲得貼息補助約914萬元，一舉解決了整備資金難題。
小欖鎮績東二社區黨委書記李冰說，社區主動申請將集體建設用地轉為國有建設用地，通過協議出讓的方式供地到集體名下的全資子公司，讓土地以更靈活的方式入市，為社區融資、籌集更多發展資金創造條件。
面對“為什么要搬”“憑什么要拆”的質疑，中山多措并舉破除利益固化藩籬。
中山建立市鎮兩級“一把手”掛帥的指揮部，全部鎮街簽訂責任狀，先后4次抽調近500名市直機關優秀黨員干部奔赴一線，與鎮街干部并肩行動，入廠房、進家門、聽訴求、講政策，讓村鎮工業園改造的好政策走進村企、落地見效。
“市、鎮工改干部牽頭對接權利人、生產型企業和二房東，僅用兩個月時間，就完成了從土地談判到工地項目落地的全過程。”廣東誠藝控股集團有限公司執行董事韓文輝說，“誠藝·外沙科創園”成功運用該模式，將原有82個權利人整合為單一主體，僅用9個月就“蝶變”成現代化產業園區。
中山市工改辦相關負責人介紹，中山注重平衡利益，對原租賃人的剩余租期作合理補償，妥善騰挪安置優質企業，通過長短結合、錢物兼有等方式推動改造收益反哺村集體，鼓勵市屬國企和鎮屬公有企業“統租統管”集體物業，充分激發市場力量；通過執法解決既得利益者“獅子大開口”的棘手問題，加快盤活低效用地。
“我們不搞‘強拆’，而是依法依規，發揮環保、安全生產執法效力，組織廣大干部日夜兼程進村入企，反復動員，一塊塊地、一個個企業談，工作一直做到通為止。”中山市委書記郭文海說。
改造為村鎮注入了增收致富新動力。數據顯示，中山“工改”以來，累計建設千畝以上連片項目2個、500畝以上4個、100畝以上83個，改造后的村集體物業價值普遍提升10倍以上，集體收入大幅增長，增幅最高的達30倍，以“一子落”帶動了“滿盤活”。
土地現實之困是包括珠三角在內全國不少先發地區面臨的共性難題。中山“工改”總結出的“10種模式”“五字經”不僅破解了土地困局，解開了城市轉型之結，更為傳統村鎮工業向現代化工業轉型探了路、破了題。
郭文海表示，低效工業園改造升級是鎮村高質量發展的必由之路，要探索打造連片跨鎮街萬畝級產業園區，推動產業向園區集中，實現生產、生活、生態融合。
如今，中山“工改”勢能依然澎湃。這場以改革破局的“自救”，將為這座制造業城市趕上新一輪高質量發展提供強勁引擎和新的動力。
