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李映泉
2025-05-18 20:09
稀土政策是中美經貿博弈中的關鍵杠桿，中美關稅談判達成突破性共識后，外界目光迅速轉向中國稀土出口政策。基于博弈的動態，出口管制也是動態調整的過程，中國將根據產業發展、國內實際情況、國際形勢變化適時調整。
備受矚目的中美關稅談判取得突破，也使外界聚焦于下一個潛在議題：中國是否將調整對稀土出口的限制政策。
今年4月2日美國宣布對中國加征“對等關稅”，中國商務部及海關總署4月4日發出公告，宣布對7類中重稀土相關物項實施出口管制。
5月12日，中美雙方發布《中美日內瓦經貿會談聯合聲明》后，中國商務部5月15日就中方取消或者暫停對稀土實施的出口管制問題進行回應。商務部新聞發言人何詠前表示，鑒于美方根據中美經貿高層會談共識，撤銷暫停或調整有關對華加征關稅，中方相應調整有關關稅和非關稅對美反制措施。
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美國稀土主要從中國進口
稀土有“工業黃金”和“工業維生素”之稱，被廣泛應用于新能源、新材料、節能環保、航空航天、信息技術等領域。美國、俄羅斯、日本和歐盟等都把稀土看成“戰略性關鍵資源”。據美國眾議院國防委員會透露，生產1架F-35戰斗機大約需要0.4噸稀土，而建設1艘宙斯盾級驅逐艦大約需要2.4噸稀土，1艘弗吉尼亞級核潛艇對稀土的需求量則高達4噸。
對外經濟貿易大學全球創新與治理研究院研究員、區域國別研究院東盟國家研究中心主任何勝告訴記者，曾幾何時，美國稀土產業曾在世界上占據主導地位，后來國際稀土格局發生嬗變，逐漸形成中國“一枝獨秀”的局面。
美國以及世界上很多國家目前都依賴中國加工稀土精礦，中國不僅稀土儲量全球第一，稀土產量全球第一，而且是世界上唯一能夠提供全部17種稀土金屬的國家，稀土工業完備，稀土提煉和加工技術在國際上也是名列前茅。美國則淪為嚴重依賴稀土進口的國家，鏑、鉺、鋱、銩、鈧、釔等稀土金屬的進口需求尤為突出。
美國智庫最新報告顯示，受中國出口管制影響，美國軍工企業稀土庫存僅剩三個月儲備，而全球超九成稀土加工產能仍牢牢掌握在中國手中。
“美國現有稀土庫存應該很敏感，是不是只有三個月，具體數據尚不得而知。不過，目前美國應該是比較著急了，從壓迫烏克蘭簽署稀土協議，到表態要大力開發海底稀土資源，甚至垂涎格蘭陵島的稀土寶庫，都向外釋放出極其焦慮的信號”，何勝向記者表示。
從原料上來看，美國的潛在替代方案包括利用美國國內資源（如鈾廠加工稀土、從鋁土礦廢料中提取鈧）；加快技術示范和政府許可流程以推動產業化；深海采礦，例如特朗普政府考慮儲存深海金屬，但面臨環保和技術挑戰，且需配套加工設施。
從技術上來看，與中國相比，美國在稀土元素的分離和加工技術上也存在差距。美國智庫戰略與國際問題研究中心（CSIS）在報告中分析指出，美國現在沒有能力對重稀土進行分離。
盡管在2025年1月，美國公司生產出了第一塊純度高達99.1%的氧化鏑樣品，然而，CSIS認為，要將實驗室樣品轉化為商業化產品，仍有許多工作要做。
自給自足的道路走不通，美國又試圖向盟友國施壓，烏克蘭雖然與美國簽署歷史性的稀土礦產協議，但目前業界廣泛懷疑該國稀土產業的前景。美國覬覦格陵蘭島，也是因為該島擁有稀土產能，但他們的開采程度都不如中國，而且此前面對美國的“收編”，格陵蘭島政府和公民都發出了嚴正抗議。
澳大利亞眼下正在尋求稀土的戰略儲備，工黨在最近的澳大利亞選舉中獲勝，這意味著總理阿爾巴尼斯關于“建立稀土和其他關鍵礦物的戰略儲備”的承諾可能會獲得批準。
當地礦業公司對此感到樂觀。當前，澳大利亞已經向美國、韓國和日本供應關鍵礦產，但澳大利亞礦產委員會（Minerals Council of Australia）承認，建立關鍵礦產戰略儲備并非沒有風險，因為它可能會對大宗商品價格施加下行壓力，從而影響運營的商業可行性。
最值得關注的國家其實是越南，何勝表示，該國稀土儲量達2200萬噸，僅次于中國的4400萬噸，位居世界第二。20世紀50年代越南就在北部的萊州省發現了稀土資源，現已探明稀土主要集中在毗鄰中國云南省的萊州、老街、安沛等省份。上世紀80年代，越南政府正式提出勘采加工稀土使之成為重要經濟行業的主張，然而由于各種原因，越南的稀土工業至今沒有發展成型。
“近年來，美國及其盟友紛紛瞄準越南的稀土資源，對幫助越南開發稀土和發展稀土工業表現出空前濃厚的興趣，美越、韓越、日越等均在元首層級達成了推動稀土合作的戰略共識，這些國家的稀土企業和研究機構頻繁赴越南進行深度考察、交流和研究，希望加快推進相關合作。”何勝表示。
美國《財富》雜志表示，可以確定的是，美國與任何一個盟國的礦產協議都需要時間去談判和實施。建設一個全新的礦山平均需要18年才能投入運營，想要實現稀土自給自足是一個漫長的目標，這一切都意味著，美國最可能的結果是與中國進一步和解。
出口管制動態調整
中國當前承包了全球大量的稀土產能，芯片的原材料來自稀土，位于內蒙古的白云鄂博礦是全球最大的稀土礦，江西等地也有高質量的礦床。中美貿易戰升級之際，外界的關注焦點一直集中在兩國相互加征的報復性關稅上。稀土使中國在面對美國不對等的貿易威脅時，仍擁有談判權力和戰略影響力。
如果拔掉所謂的“傳送帶”，芯片乃至引領下一代技術革命的人工智能產業都會受到影響。
《財富》雜志5月12日報道稱，美國希望能保持對中國稀土的獲取渠道，中國則將稀土主導地位視為可以抵御美國威脅的“武器”，這使得該問題成為兩國經貿協議中最須謹慎對待的部分之一。
5月14日路透社援引匿名人士稱，北京已向至少四家稀土生產商發放了出口許可證，其中不乏著名車企的供應商。值得注意的是，這些許可證是在中美談判前頒發的，許可證只發給歐洲和越南客戶的供應商。
這一消息讓個別業內人士感到樂觀，稱這可能會使美國客戶更容易獲得批準，甚至是完全回到放開的狀態。
不過路透社等媒體也稱，中國放開稀土管制的可能性并不大。
中國媒體人李劍認為，出口管制不會取消，只會調整。從此前發布的聯合聲明也可以看到，中方當前暫停的是今年4月2日后實施的7類中重稀土出口限制，如釤、鋱、鏑等。但此前已實施的鎵、鍺、鎢等戰略礦產管制并未取消。這種“選擇性松綁”既回應了美方訴求，又保留了中方對軍工關鍵材料的控制，鎵、鍺、鎢材料都是國防工業中重要的元素。這也釋放了一些信號，為后續中美博弈預留了空間，若美方未履行關稅承諾，如90天后恢復24%關稅，中方仍具備談判空間。
中美博弈始終是一個動態的過程，復旦大學美國研究中心副主任、教授宋國友向記者表示，需要注意的是，此次聲明僅針對4月2日后實施的部分管制措施，此前包括芬太尼關稅等政策不受協議約束；基于博弈的動態，出口管制也是動態調整的過程，中國將根據產業發展、國內實際情況、國際形勢變化適時調整。
他指出，路透社報道中“對四家稀土生產商發放許可證”一事，“與其稱其是放寬，我更愿意描述成是一個正常的過程，也就是說出口管制是有法可依的，管制也不是完全禁止，還是在相關管制程序之下出口的，這恰恰說明我們出口管制有著正常流程，不受中美貿易本身的影響。”
未來將不斷加強監管
整體來看，中美關系呈現“競爭中合作、合作中競爭”的動態特征，關鍵礦產等貿易政策將隨雙邊關系變化而相應調整。宋國友稱，和之前相比，本次會談中美國政府體現出調整速度快、幅度大、靈活性強的特征。
中美經貿高層會談后不久，中國政府緊接著開始打擊礦產的相關走私行為。
自2023年中國將17種稀土元素納入出口管制清單以來，戰略礦產的非法外流始終是監管焦點。
數據顯示，2025年1-4月中國稀土出口量同比激增10%至18962噸，但在海關總署查獲的走私案件中，單批夾帶量超25噸的銻礦、偽裝成普通合金的600公斤錫鉍材料等案例頻發，暴露出境外勢力通過“偽報品名”“第三國轉口”等灰色手段攫取資源的瘋狂。
這種博弈的本質在于中重稀土的不可替代性。會談后的5月12日，國家出口管制工作協調機制辦公室在湖南省長沙市召開專門會議，對商務部、工業和信息化部等10個部門和內蒙古、江西等7個省份的地方主管部門進行了全面工作部署。戰略礦產管控需從源頭入手，加強開采、冶煉、加工、運輸、制造、銷售、出口全鏈條管控，才能有效嚴防戰略礦產非法外流。
中國商務部發言人12日就相關行動答記者問時表示，自中國對部分戰略礦產實施出口管制以來，一些境外實體與境內不法人員相互勾結，企圖通過走私等方式規避出口管制措施。政府目前正努力打擊關鍵礦產的走私網絡，涉案企業不僅面臨最高貨值五倍的罰款，法人代表還將被納入金融、出入境、政府采購等領域的聯合懲戒名單。
14日，商務部再次就加強戰略礦產出口管控表態。商務部表示，戰略礦產出口管制事關國家安全和發展利益，防范戰略礦產非法外流，需要對產供鏈各個環節加強管控。
宋國友表示，國家已開展打擊關鍵礦產走私專項行動，釋放出加強監管的明確信號。值得注意的是，“稀土”應準確表述為“關鍵礦產”，稀土為關鍵礦產的組成部分，中國政府實施出口管制的主要對象是關鍵礦產整體。
記者 周秭沫
文字編輯 袁源
版面編輯 孫霄
