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證券時(shí)報(bào)記者 賀覺(jué)淵

妥善處置盤(pán)活尚未開(kāi)發(fā)或已開(kāi)工未竣工的存量土地，推動(dòng)房地產(chǎn)企業(yè)緩解困難和壓降債務(wù)，促進(jìn)土地資源高效利用，被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部列為本輪保交房工作重點(diǎn)之一。近日，自然資源部準(zhǔn)備支持地方政府以合理價(jià)格收回企業(yè)無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)的閑置土地，或者收購(gòu)司法及破產(chǎn)拍賣(mài)中流拍的土地，用于建設(shè)保障性住房。

與近期已出臺(tái)的各項(xiàng)房地產(chǎn)金融支持政策不同，支持地方政府收回、收購(gòu)存量土地的配套舉措將以財(cái)政政策為主，引入地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債”）作為資金支持。受訪專(zhuān)家認(rèn)為，地方政府酌情收回、收購(gòu)存量土地，有利于改善房企現(xiàn)金流，也將增加保障性住房供給。專(zhuān)項(xiàng)債的引入可能不足以提供大規(guī)模資金支持，但在“量力而行”原則下，各項(xiàng)配套支持政策將精準(zhǔn)支持部分地方政府盤(pán)活存量土地。

以“合理價(jià)格”收回存量土地

受近兩年房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資金承壓等因素影響，房企拿地更加審慎，拿地力度亦有所減弱，多地出現(xiàn)土地流拍、房企拿地后未開(kāi)工導(dǎo)致土地閑置等現(xiàn)象。根據(jù)中指數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，2024年1—4月，全國(guó)住宅用地流拍宗數(shù)883宗，撤牌75宗，流拍撤牌率28%，較去年同期提升6.2個(gè)百分點(diǎn)，處近年中高位水平。克而瑞地產(chǎn)研究中心數(shù)據(jù)顯示，2023年末，百?gòu)?qiáng)房企總土地儲(chǔ)備去化周期達(dá)到4.89年。

偏高的房企土地儲(chǔ)備去化周期與住宅用地流拍率，意味著地方政府收回閑置土地、收購(gòu)流拍土地的政策空間較大。近期，自然資源部副部長(zhǎng)劉國(guó)洪在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上透露，將支持地方按照“以需定購(gòu)”原則，以合理價(jià)格收回閑置土地，用于保障性住房建設(shè)。

多位受訪專(zhuān)家認(rèn)為，通過(guò)設(shè)置一定的回收成本，將幫助房企盡快回流部分資金。中指研究院市場(chǎng)研究總監(jiān)陳文靜在接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，此舉可以更有效地利用土地資源，并一定程度增加保障房供給，進(jìn)一步完善房地產(chǎn)“市場(chǎng)+保障”住房供應(yīng)體系。

按照原國(guó)土資源部出臺(tái)的《閑置土地處理辦法》，在規(guī)定情形下，市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)可無(wú)償收回閑置土地的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。不過(guò)，仲量聯(lián)行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家龐溟告訴證券時(shí)報(bào)記者，本次新政支持地方收回、收購(gòu)的存量土地，聚焦于“企業(yè)無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)”和“流拍”，不屬于此前實(shí)踐中閑置期間累計(jì)一定期限后政府可無(wú)償收回的情況，地方政府應(yīng)“有償收回且支付合理對(duì)價(jià)”。

因此，能否順利收回、收購(gòu)存量土地，核心在于對(duì)“合理價(jià)格”的確定。5月21日，自然資源部在《土地儲(chǔ)備管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“《管理辦法》征求意見(jiàn)稿”）中擬規(guī)定，收購(gòu)?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)同級(jí)自然資源主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)確認(rèn)。

陳文靜表示，這說(shuō)明“合理價(jià)格”將基于當(dāng)前市場(chǎng)情況、土地的實(shí)際價(jià)值、未來(lái)開(kāi)發(fā)潛力等多方面因素來(lái)綜合考慮，既要確保地方政府在收回、收購(gòu)存量土地時(shí)不會(huì)造成財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，也要最大程度保證被收回、收購(gòu)存量土地的企業(yè)或個(gè)人能夠得到公平合理的補(bǔ)償。

“土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債”重啟？

為支持地方政府收回、收購(gòu)存量土地用于保障性住房建設(shè)，自然資源部不僅準(zhǔn)備簡(jiǎn)化工作流程，還準(zhǔn)備通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債為地方政府提供資金支持，同時(shí)提供稅收優(yōu)惠支持。

更多資金的引入，無(wú)疑將更好支持地方政府開(kāi)展回收閑置土地、收購(gòu)流拍土地工作，也有利于保障性住房建設(shè)。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債的引入，自然資源部已在《管理辦法》征求意見(jiàn)稿中提出，將由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審核相關(guān)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券（下稱(chēng)“土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債”）發(fā)行、還本付息等工作。

土地儲(chǔ)備曾是地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的主要投向領(lǐng)域。財(cái)政部于2017年起啟動(dòng)發(fā)行土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債，用于支持地方政府依法通過(guò)收購(gòu)、置換、回收等方式取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地。據(jù)天風(fēng)證券研究所統(tǒng)計(jì)，在2017年至2019年間，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債年度發(fā)行規(guī)模分別約為2425億元、5905億元、6765億元，三年累計(jì)發(fā)行規(guī)模占比在35%左右。

2019年9月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議叫停土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行。天風(fēng)證券固定收益首席分析師孫彬彬此前在研報(bào)中指出，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債在運(yùn)用過(guò)程中，存在以土地收儲(chǔ)的名義，對(duì)平臺(tái)債務(wù)或者隱債進(jìn)行置換的操作可能性，從而帶來(lái)地方債資金一定程度上空轉(zhuǎn)的可能。

孫彬彬同時(shí)認(rèn)為，地產(chǎn)政策進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，對(duì)于土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的約束性前提本身已不存在。重啟土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債可以緩解地方政府資金壓力，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債將推動(dòng)土地收入加快回籠。

值得注意的是，《管理辦法》征求意見(jiàn)稿不僅重提土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行，還擬規(guī)定儲(chǔ)備土地原則上不再辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，不得辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記。專(zhuān)家認(rèn)為，此舉意味著利用儲(chǔ)備土地違規(guī)融資的行為將被杜絕，將避免未來(lái)新增隱性債務(wù)的可能。

部分市場(chǎng)觀點(diǎn)認(rèn)為，用于支持地方政府收回、收購(gòu)存量土地的專(zhuān)項(xiàng)債意味著土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債重新啟動(dòng)發(fā)行。不過(guò)，建誠(chéng)晟業(yè)總經(jīng)理苑承建對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，二者雖然在資金用途上有相同之處，但此類(lèi)尚未發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債顯然在資金用途上更加精準(zhǔn)，指向性更明確。

量力而行精準(zhǔn)施策

為盤(pán)活存量土地準(zhǔn)備一系列配套政策后，自然資源部也對(duì)地方政府提出明確要求：收回、收購(gòu)存量土地應(yīng)當(dāng)量力而行，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目收支平衡，不增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

今年以來(lái)，我國(guó)新增專(zhuān)項(xiàng)債主要用于市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等重點(diǎn)領(lǐng)域，這意味能夠用于地方政府收回、收購(gòu)存量土地的專(zhuān)項(xiàng)債資金規(guī)模可能有限。財(cái)信研究院副院長(zhǎng)伍超明還對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，在普遍面臨財(cái)政收支平衡壓力的背景下，地方政府主動(dòng)加杠桿幫助房企盤(pán)活存量土地的意愿不強(qiáng)。此外，部分地區(qū)的保障性住房的租金回報(bào)率偏低，可能不足以覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的融資成本。

苑承建對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，強(qiáng)調(diào)“量力而行”，是避免地方政府在收回、收購(gòu)存量土地時(shí)超出自身財(cái)政和實(shí)際需求盲目行動(dòng)，是為了限制地方政府大包大攬帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在資金支持之外，自然資源部還準(zhǔn)備了多項(xiàng)配套政策支持地方盤(pán)活存量土地，比如，對(duì)于地方政府收回、收購(gòu)存量土地給予保障性住房稅收優(yōu)惠政策支持。苑承建表示，保障性住房稅收優(yōu)惠政策包括免征城鎮(zhèn)土地使用稅、相關(guān)印花稅，根據(jù)不同條件免征土地增值稅及契稅，以及免收各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等等，此舉將進(jìn)一步降低保障性住房各類(lèi)成本。

此外，自然資源部還準(zhǔn)備實(shí)行“收回—供應(yīng)”并行辦理，土地使用權(quán)權(quán)利性質(zhì)可以根據(jù)批準(zhǔn)文件變更登記為劃撥土地等舉措，陳文靜對(duì)此表示，前者將加快土地的流轉(zhuǎn)速度，提高土地使用效率；后者可以降低保障性住房項(xiàng)目的土地成本和運(yùn)營(yíng)成本。

雖然整體資金支持有限，但受訪專(zhuān)家相信，各類(lèi)配套支持政策將精準(zhǔn)支持有需求的地方政府盤(pán)活存量土地。在龐溟看來(lái)，新政有望首先落地在房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存壓力較大、房地產(chǎn)企業(yè)流動(dòng)性較緊、地方政府財(cái)政實(shí)力和支付能力較好、建設(shè)保障性住房和公共配套服務(wù)設(shè)施需求較強(qiáng)、權(quán)屬清晰手續(xù)完備合資格程度高的可收儲(chǔ)土地以及能實(shí)現(xiàn)收支平衡的潛在項(xiàng)目較多的地區(qū)。